深化预算制度改革的现实意义

瓜田推荐辞：纳税人对政府收税的理据和税收的花法是有自己的想法的，税收的是否合理，税钱花得合不合理，人们都有不满意、不放心之处。预算法的修改，是政府逐渐对纳税人负起责任来的表示，应该欢迎，也应该积极参与，因为此法涉及到预算编制、预算监督、财政管理体制等多个领域的改革，已远不是一个单纯的修改法律条文的问题，对政府权力运行与政府自身改革、中央和地方财权事权匹配等深层次的问题都会有相应的推动。

国务院总理温家宝11月16日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国预算法修正案（草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议。会议明确了预算法修改的基本原则，包括增强预算的科学性、完整性和透明度，建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制，强化政府债务管理，防范财政风险，严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督等。

预算法修订从2004年开始启动，其间经过多方面的利益权衡和不同意见的博弈，如今终获国务院常务会议原则通过，这一阶段性成果可谓来之不易。从国务院常务会议明确的基本原则看，此次预算法修改承担着迫切而重大的任务，涉及到预算编制、预算监督、财政管理体制等多个领域的改革，已远不是一个单纯的修改法律条文的问题，而是关系到政府权力运行与政府自身改革、中央和地方财权事权匹配等深层次的重大课题。

增强预算的科学性、完整性，无疑是最引人注目的原则之一。现行《预算法》中的预算结构是不够科学的，因而也是不完整的，主要表现为对预算收支仅做了大范围、粗线条的规定，导致只有部分政府收支纳入预算，存在着规模庞大的预算外收支，给政府收支脱离法律监管、滋生腐败行为留下了空间。这次预算法修改要求“各级政府的全部收入和支出都要纳入预算”，意味着以前的预算外收支都将纳入预算管理，若能做到这一步，预算的科学性、完整性将大为增强。

不过，原则性规定还需细化为具体的法律要求。据介绍，预算法修改稿规定的预算收入，包括税收收入、依照规定应当上缴的国有资本收入、政府性基金收入、行政性收费收入以及其他各项政府收入五项，事业性收费收入、社会保障收入等相当一部分收入仍未纳入预算。另外，“依照规定应当上缴的国有资本收入”，只占全部国有资本收入的一小部分，大部分国有资本收入依照“规定”并未上缴预算，如果有关“规定”不改变，那么，在预算法修改之后，国有资本收入的大部分仍将游离于预算管理之外。鉴于此，预算法修改应当对“预算收入”的范围作出更明确的规定，最好能将事业性收费收入、社会保障收入、国有资本收入的大部分都纳入预算管理。

其次，增强预算的透明度和公开性，强化人大对预算的审查监督和公众对预算的参与和监督，是近年来社会各界高度关切的改革内容，也是这次预算法修改的题中应有之义。这方面的关键，就是要按照国务院常务会议的要求，“除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开”。政府预算只有全面、充分地向社会公开，才能为人大和公众对预算的监督提供最基本的“素材”，也才能促使各级政府和各部门严格规范各项收支行为，最大限度防止政府收支中的腐败交易。因此，预算法修改应当对预算公开的内容、层级、形式、监督、法律责任等作出明确规定，使之成为推动预算民主化、法治化和政府权力运行规范化、公开化的利器。

关于各级政府之间建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制，这一问题缘起于1994年分税制改革后，逐渐出现了地方政府特别是基层政府一方面财力保障不足、另一方面公共服务压力过大的现象。为解决财力保障和支出责任脱节的矛盾，中央这些年来一直在完善财政转移支付制度，而此次预算法修改，料将调整“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发债”的规定，为地方政府发行债券“松绑”。上个月，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，11月15日上海地方债率先发行，在市场上获得积极反响。预算法修改应当汲取这些试点经验，对地方债的融资规模、担保责任、风险控制、偿债安排等予以规范，使地方债成为约束地方政府收支行为、改善中央和地方财权事权匹配关系的一个重要支点。

预算是政府权力运行的中枢，预算法修改是人大立法权的核心体现，两者的诉求自然有所不同。立法者需要立足长远，高瞻远瞩，摆脱相关部门和利益群体的羁绊，力争使修改后的预算法成为一部均衡、完备的良法，为深化预算制度改革和政府自身改革提供强大的法律保障。（作者：凌之敏 来源：北京青年报）

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