求解农村教师结构性缺编难题

11月14日，河南省嵩县车村镇佛坪小学的学生们用录音机听英语听力磁带。佛坪小学是一所仅有30余名学生的“麻雀小学”，教职员工只有两人和一名代课教师。新华社发

随着我国城镇化进程的加快，越来越多的农村人口转移到城镇。农村学龄人口的主动流出与自然减少，导致一些农村学校教师与学生比例失调。部分农村学校教师的绝对数量出现富余，但又出现教师结构性缺编的现象。

身为湖南益阳马迹塘镇一所偏远村小的教务主任，王老师常常为255名学生的学业而苦恼。全校教师满打满算只有12人，包括8名在编教师和4名代课教师。虽然学校规定音体美等课程必须开好开足，但因为缺乏专业教师，这一规定往往停留在纸面上。

同样面临这样窘境的村小，在全国还有很多。随着我国城镇化进程的加快，越来越多的农村人口转移到城镇。农村学龄人口的主动流出与自然减少，导致一些农村学校教师与学生比例失调。部分农村学校教师的绝对数量出现富余，但与此同时，又出现教师结构性缺编的现象。

在这种情况下，如何保证小规模学校开足开齐课程，倒逼教师编制标准和核算方法迎来新的变革？中国教育报记者对此进行了调查。

单一的“生师比”标准，存在城乡倒挂问题

据了解，我国中小学教师编制政策，曾历经1984年和2001年两次重大调整。与1984年的政策相比，2001年的政策有两个重要变化：一是将编制标准的计算方式由原来的“班师比”改为“生师比”；二是按城市、县镇、农村，确定生师比分别为小学19∶1、21∶1、23∶1；初中13.5∶1、16∶1、18∶1，呈现出农村较县镇、县镇较城市编制三级递紧的特点。

“但从目前来看，这一编制标准存在明显的城乡倒挂问题。”教育部教育发展研究中心基础教育研究室主任汪明介绍说，在新形势下，继续执行原来城乡倒挂的教师编制标准，将会面临一些新的挑战：一方面，随着城镇化进程的不断加快，近年来农村义务教育学生数量总体回落，虽然农村教师总量可能富余，但结构性短缺问题难以解决；另一方面，随着农村义务教育布局调整的逐步规范，农村小规模学校数量有所回升，小规模学校教师数量不足问题比较突出。

东北师大农村教育研究所提供的数据显示：在农村地区，学生为211人至240人的学校，生师比为17.21∶1；学生为181人至210人的学校，生师比为16.25∶1。随着学生人数减少，生师比呈递减趋势。学生为10人以下的学校，生师比仅为4.24∶1。这意味着，学生少于240人的学校，几乎全部严重超编配置教师。

但数据同时显示，农村学校周课时超过20节的教师比例超过14.31%，农村教师的工作压力显然过大。“这一突出矛盾显示，基于生师比单维指标的教师配置方式并不合理。”东北师大农村教育研究所副教授刘善槐表示，现行的教师数量配置依据的是学校规模，但事实上，教育教学过程中的各种课程却与学校规模无关，“因为不管规模大小，每所学校都要完成规定的教学任务量”。

在刘善槐看来，2001年的编制改革，在一定程度上满足了特定历史时期精简多余编制的需要，但实质是在城乡二元结构下城市中心取向的改革。由于学校规模和班级规模存在城乡差距，以生师比作为标准的教师配置方式，加剧了中小学教师编制的“城乡倒挂”问题。

针对农村教育出现的新情况、新变化，农村教师配置标准的调整势在必行。2012年颁布的《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》明确提出：各地逐步实行城乡统一的中小学编制标准，并对村小学和教学点予以倾斜。合理配置各学科教师，配齐体育、音乐、美术等课程教师。重点为民族地区、边疆地区、贫困地区和革命老区培养和补充紧缺教师。然而，记者采访了解到，实际上各地落实进度相对缓慢。

在公平与均衡导向下，因地制宜调整编制政策

据统计，2012年，我国农村地区学生少于240人的小学（含教学点）有16万余所，在校生数占农村小学学生人数的68.06%；学生少于120人的小学（含教学点）有11万余所，在校生数占农村小学学生人数的24.87%。教师短缺是这些学校面临的严峻问题。

以生师比为标准的教师配置方式，对这些农村教师最直接的影响是“同酬不同工”，小规模学校的教学及其相关工作量让教师不堪重负，容易引发焦虑和职业倦怠，影响身心健康。

据北京师范大学教育学部教授袁桂林估算，如果一所小学每个年级有一个20人的班，那么6个年级配6名教师就超编了。“由于教师人数少，但该上的课却不少，于是就出现了一人每周上二三十节课的情况。教师长期疲于应付，教学质量难以得到保障。”

“我们曾经考虑采用班师比来核算，如果一个班配2.5名教师，基本能保证正常教学。”袁桂林告诉中国教育报记者，农村小规模学校多、班额小，用班师比核算更合适，但同时要对教师的周课时、授课门类等做出限制，还要考虑音体美等“小科”教师的编制单独核算。比如，教师的周课时上限为20节，授课门类方面，低年级尚可教两门主科，高年级最多教“一主一副”。

“教师编制标准应当以公平、均衡和弱势补偿为基本价值取向，要将教师编制标准中的城乡倒挂转变为城乡统一，并向农村倾斜。”汪明认为，编制标准应当遵循以下原则：一是要保证基本的教育教学需求；二是要因地制宜、区别对待，不搞“一刀切”；三是要考虑经济发展水平和财政承受能力。

汪明表示，在以“生师比”为主的基础上，引入“班师比”有助于缓解小规模学校教师数量不足问题；引入“科师比”有助于缓解大部分农村学校教师结构性短缺问题，因而值得探索。在核算农村教师编制时，需要在重点考虑学生数量的基础上，兼顾学科课程类别、学校类型特点、班级数量等因素，保障农村学校的师资需求。

在刘善槐看来，编制核算的价值取向是，学生个体获得的公共教育服务均等化，使不同规模学校和班级的学生能够享受到均等的教育服务，这也就要求不同学校、不同班级、不同年级和不同学科的教师常规工作量（包括课前准备、上课和课后作业批改等）一致化，而常规工作量可以通过调查来获得时间常模。

经过调查，刘善槐发现，从基本编制测算模型可知，为了保证在不同学校工作的教师工作量一致且稳定于8小时，学校的基本编制数由学校的课程设置。学生的年级、班级分布决定，而不仅仅是由学生数、班级数和学科数几个独立的变量所能决定的。

建立编制动态管理机制，灵活设置附加编制

随着越来越多的青壮年农民外出打工，留守儿童成为农村教育的主要对象。在撤点并校的过程中，很多学生选择在学校寄宿，这就需要学校配备生活老师或宿舍管理员。此外，由于编制紧张引发的学校教育设备维护管理、教师脱产进修学习、轮岗交流等难题，也呼唤编制政策给予回应，根据实际需要动态设立附加编制。

为应对学校在教师配置中面临的一些新情况、新问题，满足一部分学校的特殊需求，2010年以来，国家在健全教师编制管理等方面出台了一系列政策，为进一步完善与落实农村中小学教师附加编制提供了新的政策机遇。2012年颁发的《国务院关于加强教师队伍建设的意见》提出：“完善学校编制管理办法，健全编制动态管理机制，严禁挤占、挪用、截留教师编制。”

安徽师范大学教科院副教授李宜江在一篇学术文章中称，虽然适当增加编制是我国教师编制政策的一贯导向，但由于相关政策只规定了附加编制的增编情形，并没有对附加编制的总额、具体增编因素的增编标准、附加编制的动态管理等做出指导性规定，致使附加编制在落实过程中遭遇不同程度的政策困境。

李宜江认为，留守儿童关爱服务、乡镇中心校、学校教育设备维护管理、教师脱产进修学习与轮岗交流以及病产假、特殊教育学校或附设特教班学校、村小学和教学点、寄宿制学校等7种情况，都属于附加编制的增编因素，可以考虑前4种以乡镇为单位、后3种以具体学校或教学点为单位，按照一定标准配备。

确保农村有充足的教师，需要相关配套政策的支持和人保部、编办和财政部等多部门协调配合。刘善槐建议，对财政能力弱、教师缺乏严重的地区，应建立合理的各级政府财政分担机制。而对有编制但却招不到合格教师的边远贫困地区，应根据人力资源的市场定价，利用利益补偿原则，通过提高工资、晋升机会、住房和子女教育等方面的综合待遇水平，来提升岗位吸引力，保证有足够数量的优秀教师愿意在农村地区长期从教。

“应当看到，在当前教师编制总量控制的情况下，附加编制只是完善教师配置的一种补充手段。”汪明表示，从长远看，建立教师动态管理机制，既要解决好“入口”问题，满足一部分学校的特殊需求，又要解决好“出口”问题，逐步完善教师退出机制。

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